Un tema complejo y siempre vigente a ser considerado en la estrategia de control de las Administraciones Tributarias.
Mientras gran parte del mundo se encuentra abocado al estudio de fenómenos de tributación internacional, liderados por el plan de Acción BEPS de la OCDE y la tributación de la economía digital, el objetivo del presente comentario es destacar un tema que entiendo también tiene siempre vigencia y reviste gran importancia para los países cual es el de la evasión tributaria o fraude fiscal que se produce mediante la utilización de facturas falsas, irregulares o apócrifas.
El tema por su magnitud, relevancia y consecuencias sociales debe ser considerado en toda estrategia de control de las Administraciones Tributarias (AATT).
Me refiero a empresas que se constituyen al sólo efecto de simular operaciones con el objetivo de generar créditos fiscales, obtener indebidamente devoluciones de saldos a ficticios a favor y asimismo reducir las bases imponibles no solo del IVA sino del impuesto a la renta.
El uso de estos comprobantes falsos no sólo tiene fines tributarios, sino que existen motivos extratributarios ya que también son utilizados para justificar compras irregulares, operaciones de lavado de activos y otros casos de corrupción en licitaciones públicas y pago de sobornos como asimismo el apoyo económico al crimen organizado y al terrorismo.
Es clave indagar en cada país respecto de las causas que originan el fenómeno y su magnitud para así combatirlo con más eficiencia.
Las causas van desde alta informalidad, falta de bancarización de las operaciones, regímenes simplificados, la globalización de los negocios, monedas digitales, falta de una estrategia de control por parte de las AATT, no aplicación de sanciones efectivas por parte de la justicia, etc.
Respecto a la magnitud del fraude son muy útiles los estudios sectoriales de evasión que permiten conocer no sólo que sector o que grupo de contribuyentes están cometiendo las maniobras sino asimismo que tipo de maniobras son las más habituales.
Las maniobras más habituales para la generación y utilización de este tipo de comprobantes se han hecho cada vez más complejas con el correr del tiempo y las TICs.
Como lo dije en otro blog de este mismo espacio estoy convencido que la tecnología debe simplificar los impuestos[1]. Esta simplificación está llevando a convertir a las AATT en Administraciones digitales destacándose el concepto de oficina virtual.
Hoy se puede solicitar online el número de inscripción, la inscripción en los distintos impuestos, registrar las actividades desarrolladas, cambiar el domicilio fiscal, informar los integrantes de las sociedades, así como constituir una empresa, emitir las facturas electrónicas, presentar las declaraciones juradas, pagar los impuestos, obtener rápidamente devoluciones de saldos a favor, reintegros aduaneros, certificados para contratar con el Estado, por nombrar sólo algunos de los avances.
Estos avances generados por las AATT mediante el uso de las TICs también han traído consigo la realización de nuevas y mucho más complejas formas de fraude mediante la utilización de facturas falsas que las tradicionales.
Por ejemplo, con sólo disponer de una ip podría generarse una empresa al sólo efecto de emitir facturas falsas. Se presentan casos de extrema complejidad debido a que involucran a empresas que son reales pero que simulan realizar operaciones muy por encima de su capacidad productiva para obtener beneficios tributarios.
Las TICs están disponibles para todos, tanto para el que desea utilizarlas para evadir como para las AATT para ser más eficientes en su gestión. Se destaca una brecha importante en su utilización por parte del sector privado con respecto al sector público sobre todo en muchos países en desarrollo, lo cual sin duda constituye un reto para las AATT.
La generalización de la factura electrónica es un gran avance que tiene múltiples beneficios para las AATT y que sumado a otras medidas preventivas de control puede ayudar decisivamente a combatir el fraude.
Sin dudas es una de las aportaciones de América Latina a la fiscalidad internacional en apoyo a la lucha contra la evasión, a la transparencia y a la digitalización de las AATT.
Un paso siguiente a ella son los libros de IVA digital y un paso posterior la contabilidad digital llevada online en sede de las web de las AATT.
No obstante, advierto que por sí sola la facturación electrónica no resuelve totalmente el problema de las facturas falsas, por lo cual debe complementarse con otras medidas.
A nivel mundial las AATT han adoptado múltiples acciones para controlar las facturas falsas, desde la creación de bases de contribuyentes no confiables y su publicación, limitación a la autorización de la emisión de comprobantes a los sujetos con irregularidades, retención del 100% del IVA en las facturas emitidas por sujetos con inconsistencias en su comportamiento fiscal, construir perfiles de riesgos de contribuyentes para luego tramitar las devoluciones, posibilidad de validar los comprobantes en los portales de las AATT, buscar medir la capacidad económica de los contribuyentes, la detección de Esquemas abusivos por Empresas Facturadoras de Operaciones Simuladas (EFOS) y de Empresas que Deducen Operaciones Simuladas (EDOS) en México, proponer modificaciones en las legislaciones penales de cada país para tipificar expresamente como delito penal al tema, etc.
Se destacan los nuevos enfoques de cumplimiento cooperativo o colaborativo en los cuales se establece una nueva relación entre las AATT y los contribuyentes que busca dar más seguridad y certezas a la relación promoviendo el cumplimiento voluntario.
Tales son los casos de los foros de grandes empresas creados ya en muchos países, los Códigos de Buenas Prácticas, la figura de los operadores confiables tanto en el ámbito aduanero como impositivo, el contribuyente certificado en IVA de la Directiva de la Unión Europea y asimismo el cumplimiento tributario citando como ejemplo la reciente norma UNE 19602 sancionada en España con el objetivo de que las empresas identifiquen, gestionen y controlen los riesgos fiscales para facilitar el cumplimiento tributario.
También la Directiva 2018/822 de la Unión Europea sobre intermediarios fiscales DAC (Directive on Administrative Cooperation) según la cual los intermediarios fiscales deberán comunicar a las AATT los casos de fraude.
Nos parece importante asimismo avanzar en el establecimiento de los sujetos que son los beneficiarios efectivos de las empresas y bienes. Para todo bien registrado en un país, ya sea una empresa o un bien mueble o inmueble, se debe determinar quién es el dueño o la persona que se beneficia en la última instancia.
Estas mejores prácticas que hemos citado cómo ejemplo deberían ser analizadas por las AATT siempre considerando su contexto y ámbito de actuación, ya que las experiencias de aplicar automáticamente soluciones de otros países no han sido siempre exitosas.
Las AATT cuentan cada vez con mayor información externa e interna, por eso mediante su explotación deberían generarse más controles preventivos para disminuir la utilización de facturas falsas o apócrifas. Ello sin dejar de resaltar la importancia de los controles posteriores. Lo que sucede es que muchas veces los mismos llegan tarde cuando por ejemplo ya el crédito fiscal ha sido indebidamente devuelto al exportador.
La estrategia de control debe ser única coordinando ambos tipos de controles, masivos e intensivos, tal como comenté oportunamente[2].
Un sistema de controles previos y de alertas online similar al que aplican las entidades financieras para otorgar y controlar la utilización de las tarjetas de crédito puede llegar a dar sus frutos en determinados casos de facturas falsas.
La apuesta de las AATT debería ser poder anticiparse a estas formas de fraude tributario, para lo cual son importantes los nuevos métodos de investigación y fiscalización basados en modelos predictivos de conductas asociados a perfiles de riesgo, la minería de datos y big data.
También es importante poder realizar la trazabilidad de los productos de modo de asociar el movimiento físico de los bienes con la documentación electrónica emitida y los flujos financieros.
Destaco la relevancia de los recursos humanos motivados, capacitados, íntegros y bien remunerados como elemento indispensable para el éxito de todo el proceso de control.
La bancarización de las operaciones es clave ya que disminuyendo la informalidad disminuirá la evasión, sin dejar de lado el control de las operaciones que se realizan por monedas digitales.
La cooperación con otras AATT y Organismos tanto del propio país como del exterior también es vital no sólo para compartir información sino para abordar en forma conjunta al fenómeno tan complejo.
Se debe continuar concientizando a los ciudadanos de las consecuencias de este tipo de fraude y sobre todo a la justicia para que aplique sanciones efectivas a estos delitos conforme a los códigos penales de cada país.
En fin, son sólo algunas ideas para abrir a debate un tema que considero sigue teniendo mucha importancia y vigencia y debe ser considerado en las estrategias de control de las AATT.
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